新能源汽车发展有关报告

本文为国务院发展研究中心市场流通研究室主任王青所做的研究报告，原文标题为《对我国新能源汽车发展的几点思考》。

2014年中国新能源汽车保持快速发展态势，全年共销售各类新能源汽车7.5万辆，同比增长3.2倍。针对新能源汽车的发展，特别是针对消费补贴和生产准入，有关部门的政策措施密集出台，围绕热点车型以及智慧汽车、车联网、低速电动车等讨论也不绝于耳。在这些讨论甚至争论中，仍有很多根本性的问题尚未厘清，这将对中国新能源汽车的发展、相关政策的制定产生不利影响。本报告围绕目前新能源汽车发展涉及的一些基础性和关键性问题提出一些思考和建议。

一、应在国家层面明确发展新能源汽车的主要战略目标

目前中国发展新能源汽车目标多元，包括环保减排、能源安全、产业升级、技术创新、扩大消费等等。有些目标在短期内相互干扰难以兼顾。例如在补贴技术和补贴标准上，明确以纯电动车和增程式插电混合动力为补贴对象，就会影响到其他技术路线汽车的创新和产业化；如果提高环保标准，就会对传统汽车产业产生冲击。在有关部门政策目标不尽一致的情况下，很多政策会顾此失彼、缺乏协同，在制定政策时顾虑较多，会错失出台扶持政策的最佳窗口期。

当前迫切需要在国家层面明确发展新能源汽车的主要战略目标。从经济社会发展的主要矛盾和要求出发，应明确将环保减排作为首要战略目标。这不仅是现阶段中国经济社会发展面临的主要任务，同时也是引导合理消费和技术创新的重要方向。而且从中长期来看，也能促进产业升级、保障能源安全和扩大消费等发展目标的实现。在这一国家主要战略目标的统领下，各部门在制定产业政策、技术政策和消费政策时，或者调整目标冲突的政策时，应以是否有利于节能减排作为重要的政策制定依据，要服从这一主线。而短期内对其他目标造成的影响和损失，需要作为发展新能源汽车的短期成本承担。

二、找准新能源汽车进入快速发展期的时间点

新能源汽车发展不能脱离汽车需求发展阶段分析。在汽车市场高速增长、汽车快速普及，特别是化石能源供给瓶颈尚未严重收紧的发展阶段，并不是新能源汽车发展的最佳时期。在现有技术、基础设施和汽车需求格局下，高端电动车还只是少数精英的大玩具或彰显环保理念的工具。而中低端电动车的增长，很大程度上依赖高额补贴和部分城市的限购政策。在绝大部分消费者是首次购车的阶段，新能源汽车特别是电动汽车快速增长，还缺乏具有规模化和持续增长的市场基础。所谓新能源汽车消费元年，不是某项短期政策或一两款热点车型所能引爆，必须要有坚实的市场支撑。

中国汽车市场正在进入增长阶段的转换期。2014年中国人均GDP约为10763国际元(麦迪森，1990年)，千人汽车拥有量突破100辆。从国际经验看，汽车需求将从此前7-9年的高速增长阶段，转向未来5-7年的中高速增长阶段，千人汽车拥有量增速相应从20%左右自然回落到11%-12%。

整体来看，在数量快速扩张阶段结束之后，一些被高速扩张所掩盖的问题，如零供关系、城市发展瓶颈、能源安全、环境承载力等矛盾和风险将集中显现。随着这些问题的出现以及市场全面转向买方市场、节能减排压力增大，市场将随之进入产品、需求和产业组织的结构调整期。同时，第二辆车消费和换车对结构调整的影响开始显现。如果辅之以合理有效的产业及消费政策，消费者选择新能源汽车的市场基础才会形成，其快速增长阶段才会到来。

目前中国汽车市场已经进入中高速增长的结构调整阶段，在基础设施和消费政策到位的前提下，判断有市场基础的新能源汽车市场元年，可能会在未来2-3年内出现。

三、用创新性思维及政策鼓励和支持技术创新

就创新而言，首先要区分追赶阶段的创新和创新驱动阶段的创新。前者主要是针对具体的、已有技术的创新；而后者则主要是针对基础性、前沿性和前瞻性技术的创新。这两种类型的创新，与经济社会和技术水平发展的具体阶段相关联。

追赶时期的技术路线和产品研发方向是已知的和可预判的，如果技术路线和资源配置方向没有大的偏差，通过举国体制、大投入、大项目来达到技术追赶的目标是可能的。但在创新驱动阶段，技术发展日新月异，技术路线很不确定，依靠赶超阶段的创新思路就有极大的技术和市场风险，失败的概率很高。在日本等后发国家，无论是技术追赶还是原始创新，都有成功的经验和失败的教训。

从新能源汽车领域技术创新来看，中国与国外的差距远没有传统汽车那么大，客观上具有弯道超车的可能。中国也确有发展新能源汽车的优势，例如起步早、产业体系完备、资源丰富、市场潜力大，等等。但也必须承认，中国从消费理念、阶段和创新条件上还存在诸多不足。特别是在体制方面，创新创业的生态与发达国家还有相当大的差距；而且我们仍然习惯于采用技术追赶阶段的确定技术路线、明确产品和扶持具体企业的方式来制定及实施优惠政策。

在创新日新月异、变幻莫测的当今，即使顶尖的科学家也难以准确预测未来的技术走向。如果仍然沿用过去的方式，以集中兵力的优势搞创新，很容易出现&全军覆没的结果。要形成一个良好的创新生态，就要充分发挥众多企业的创新积极性，通过分散决策去探索不同的技术路线，在众多企业探索、创新甚至失败的基础上，让成功者脱颖而出。因此，成功的创新国家，更多关注的是创新能力，或者说是创新企业和创新技术的不断涌现，先进技术和企业只是创新生态效率提升的结果。如果过多关注具体的技术和企业，就会本末倒置、事倍功半。正因如此，特斯拉会诞生在硅谷而不是底特律。

如果中国技术创新不能跳出具体的技术路线、针对具体技术进行消费补贴、依靠传统的产业准入监管体制，中国新能源汽车领域将不会出现特斯拉型企业，因为三元电池为基础的企业根本不可能获得创新政策扶持，也不能得到汽车生产资质，更不会上公告。

中国新能源汽车技术的创新和发展，就要尽量避免由于对技术路线和市场判断失误而导致的被动。要以更加开放的治理理念，促进各种技术路线创新都有平等参与的机会，让各创新主体在合理评判标准的基础上去争取消费补贴。

四、增强新能源汽车技术和产业化政策的有效性

要提高政策的有效性，先要明确政府和市场的边界。所谓政府要更好地发挥作用，是要在新的发展阶段做好自己该做的事，而不是更多地发挥作用。对于新能源汽车技术创新和产业化而言，主要包括：建立良好的科学创新体系(而不是更多介入竞争性技术)；建立各种公共服务和共性技术平台；培养各类专业人才；构建活跃有力的金融体系；强化知识产权保护体系；营造统一开放、竞争有序的市场体系；实施合理的消费及基础设施建设鼓励政策；等等。

随着市场发展阶段和技术创新格局的变化，未来对扶持政策的制定实施，宜更多从生产侧转向需求侧，更多从给具体技术和企业吃偏饭，转向突出政策的普惠性。这样，才能使不同技术路线的节能和新能源汽车，在同一把尺子的衡量下分出高下长短。用分散决策取代集中决策，扶持和优惠政策要从抛绣球转变为比武招亲。即使认为电动化是未来新能源汽车发展的主要过渡路线，也要由消费者用货币选票来自主选择市场的胜出者，避免在其它技术取得重大突破时陷于被动。

在提升政策有效性方面，涉及创新链条上的各个环节。以下以生产准入和产学研协作为例加以分析。

由于新能源汽车技术具有明显的融合创新和跨界创新特点，必须要发挥市场和企业的力量，鼓励跨界资本，特别是互联网和关键零部件企业的进入。直到目前为止，未来电动汽车制造的主力军是谁业内尚未形成共识。但从中长期来看，智能汽车或者新型移动智能终端，仅仅依靠传统汽车厂商是难以支撑的。这样看来，针对现行准入和监管改革势在必行：一是要在强化安全和环保监管的前提下，适当放宽新能源汽车生产资质准入门槛，引导跨界创新、丰富产品供给；二是以市场和需求为导向，营造公平透明的竞争环境，破除地方和行业保护，保障消费者自由选择权。

2014年国家发改委发布了《新建纯电动乘用车生产企业投资项目和生产准入管理的暂行规定(征求意见稿)》。与此前新能源汽车生产准入管理相比，电动汽车生产准入的放开及单列准入标准是明显的进步。但从具体规定上看，准入的门槛依然很高。例如要具有3年以上研发经验，具备整车试制能力，具备完整的纯电动乘用车样车试制条件，包括车身制造、动力电池系统集成、整车装配等主要试制工艺和装备；企业需要具备冲压、焊接、涂装等主要生产工艺，等等。准入放开的力度较小，同时排除了企业外包业务的可能，从一定程度上又绕回到传统汽车准入条件。具有很强创新能力和动力的IT企业、互联网企业、零部件企业甚至低速电动车企业，特别是中小企业在新能源汽车发展中破土而出的机会就相对较小。

关于产学研协同创新，当前并没有具有普遍和可复制意义的成熟的经验或模式。一个关键问题，是要形成利益相关方的激励兼容。在很多产学研效果不明显的案例中，科研机构认为企业急功近利，而企业认为科研机构不以市场为导向，只关心发表论文和通过实验室的成果鉴定，不关注产业化过程中的成本和工艺问题。

各方有自己的利益诉求无可厚非，问题出在创新分工和利益分配上。目前国家及相关部门依然在创新资源的配置上发挥重要作用，而大量资源投向科研机构和大专院校，在缺乏成果衍生、科研人员创业保障和成果权益制度的条件下，通过成果评审验收、发表论文和申请专利自然成为研发的主要目标。一些项目要求科研机构和企业联合申请，也导致为研发而研发，甚至产学研勾结“钓鱼”等腐败现象。

要提高产学研协同创新效果，必须以企业为创新主体来组织技术创新过程，相配套的改革就是由企业来主导创新资源配置，明确参与各方的分工和目标，并形成兼顾各方积极性的利益分配机制。同时，也需要国家在科研人员创业保障、职务发明权益分配、创新团队衍生企业等方面加快改革步伐。

行百里者半九十。在整个创新链条中，技术研发只是一个种子，要长成参天大树还要实现产业化，依靠创新配套资源的强力支持。从调研的情况看，在新能源汽车领域，中国拥有的前沿成果并不少，只是企业在产业化过程中面临诸多障碍。

目前新能源汽车领域的企业创新普遍面临技术、市场和政策三大风险。技术风险是创新本身所具有的，但创新需要投入大量资金和人才，企业特别是中小企业创新的融资问题更加突出。市场风险包括能否被市场和消费者所认可，能否进入产品公告，能否进入整车厂供应体系，能否获得足够的产业化融资，等等。从政策风险来看，企业还面临是否符合政策鼓励方向，是否能够享受到现有优惠政策，是否能顺利在市场进行上牌销售等等。整体而言，在上述三个风险中，目前制约新能源汽车产业化存在技术、基础设施、消费政策和融资困难四个主要障碍。

(一)技术瓶颈有待突破

目前全球新能源汽车技术从性能上基本不能满足大多数消费者的要求。例如根据调查，大部分消费者对电动汽车续驶里程和充电时间的要求分别是300公里和2个小时。因此里程焦虑和成本问题依然是阻碍其产业化的重要原因，这是世界共同面临的技术难题。但从动力电池、电机、电控及充电等最新技术成果信息看，这一问题会在未来2-3年内取得较大进展。

(二)基础设施建设应加快

除技术本身存在问题外，基础设施建设滞后是新能源汽车特别是电动汽车产业化过程中面临的最突出的问题。除了政府推动的示范项目，以及高速公路、公共交通和一些集团客户项目外，在私人消费领域，充电基础设施建设发展缓慢，导致充电基础设施和电动汽车消费者相互观望的“鸡-蛋”困境难以被打破。

充电基础设施具有公共物品或准公共物品属性。对于新能源汽车的普及，在环保和创新等方面都具有很大的正外部性，在这些应该有但企业不愿进入的领域，政府应该积极介入。政府应在科学分析规划的基础上，先于市场需求加快基础设施建设才能破解困境。当然，政府也应该在市场初步运转和企业愿意进入的条件下逐步退出，以鼓励和引导社会资本进入。

从整合和创新的角度着眼，未来公共区域乃至私人领域的充电设施，不仅要具有充电功能，还应成为售电、缴费、广告、WIFI热点、电子商务、电信增值服务等综合服务终端，将其作为城市信息化或智慧城市建设的重要内容，这样才能保证运营者有盈利模式，进而促进充电基础设施网络的快速发展。

(三)消费政策不适应发展要求

首先是消费补贴。在《关于继续开展新能源汽车推广应用工作的通知》出台后，以前补贴方案存在的问题有了一定缓解，例如补供方导致补贴效果大打折扣，拨付流程复杂、周期较长，中央和地方配套补贴强化了市场分割等。从优化方向上看，还应更多关注消费者的自由选择权，进一步简化发放流程，缩短周期；根据单位里程全程碳排放来确定补贴数额，统一各种类型补贴标准；在全国范围统一补贴车型目录，营造公平透明的竞争环境；进一步提高政府采购目标等等。同时，从补贴资金来源上，通过对传统汽车平均油耗限值超出部分的罚款或对碳排放指标交易征税来支持新能源汽车，也是很好的思路。

其次是税收体系。当前汽车消费税收存在的“购买环节重、使用环节轻”、“小排量相对重、大排量相对轻”[3]等问题，这不仅对传统汽车的消费结构产生大排量化、高使用率的负面作用，更导致新能源汽车使用环节成本优势弱化。建议在调整传统汽车税收结构的基础上，进一步减免新能源汽车的购置税、消费税等，将汽车燃油附加费从量计征调整为从价计征，并依据全程排放数据对汽车开征环境税。

第三是使用政策。目前尚未形成对新能源汽车消费的政策扶持体系。未来应在全社会建立消费新能源汽车的良好氛围并出台更多实质性鼓励政策。例如，在新能源汽车上牌、限行、路权等方面给予更多优惠；增加政府采购指标，强化政府的示范和表率作用；明确全国范围迁移过户的绿色通道机制；在专用停车位设置、停车费收取上给予优惠；等等。

(四)融资难题阻碍产业化进程

调研发现，新能源汽车领域有大量创新成果集中在中小企业。这些企业缺乏足够的抵押物和现金流，难以得到银行信贷规模。特别是在目前融资渠道窄、融资成本高、商业银行授信紧缩的状况下，大部分企业都面临技术成果产业化的困难，因资金链断裂导致创新中途夭折的案例更不在少数。

中小企业融资困难是全世界面临的普遍问题，以商业银行间接融资方式为主的金融体系更加突出。要解决这一问题，就要结合政府政策性支持和市场化运作的优点，通过政府建立产业化发展引导基金，吸引社会资本特别是风险投资和私募基金进入。但在投入对象和方式上，一是要明确政府引导基金或母基金的政策性特征，不介入具体的技术选择和企业选择，委托进入的社会资本进行决策；二是部分基金用于中小企业政策性担保和贴息，增加商业银行授信额度；三是主要投向以订单为基础的，以市场为导向的企业联盟或合作平台；四是鼓励地方政府进行资金配套，充分调动地方政府积极性。